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            財經動態

            進一步深化改革構建新型市場監管體系談深入貫徹落實國務院《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》


                       國家工商總局企業監管局局長 馬夫
              日前,國務院出臺《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟肥切滦蝿菹逻M一步深化商事制度改革的重要文件,既標志著商事制度改革“放、管、服”三位一體總體框架初步構筑完成,也標志著商事制度改革正式進入加強事中事后監管的新階段?!兑庖姟诽岢龅穆氊煼ǘ?、協同監管、信用約束、社會共治四項原則遵循了市場監管現代化的基本要求,為推進市場監管現代化奠定了堅實基礎。

              《意見》出臺背景

              一方面,商事制度改革以來,全國每天注冊誕生的新公司超過1萬家,市場主體增加很快。另一方面,隨著經濟全球化,企業經營形式越來越多樣化,活動半徑非常大,使得監管越來越面臨新挑戰。如何加強企業監管就成了一個十分重要的問題。

              國務院出臺這個《意見》,就是要構建一個新型的監管體系,構建一個以信息公示為基礎、以信用監管為核心的新型監管體系。這樣的監管體系,不僅僅是政府的事情,市場秩序的維護、公平競爭環境的形成、企業良好營商環境的形成,應該是全社會的事情?!兑庖姟诽岢隽藰嫿ㄆ髽I自治、行業自律、社會監督和政府監督四位一體的“社會共治”新格局。新的監管體系有兩個主要特點,一個是以信用監管為核心,這和我們過去實行罰款和行政處罰是不一樣的。在新的監管體系里面,行政罰款和行政處罰依然是必要的,但是我們要引入信用,讓企業通過積累自己的信用在市場中獲得更多的財富,從每一個企業關注自己的信用開始,使市場秩序能夠更好。這是一個重要的概念。

              還有,要突破市場監管僅僅是政府幾個部門或者某一個部門比如工商部門、市場監管部門的事情的觀念,那是一個認識誤區。整個市場秩序的監管體系,應當還包括企業,包括行業協會、商會等一系列社會中介組織,還包括新聞媒體、消費者以及與企業有上下游密切關系的交易伙伴。當然,政府監管依然在這里面起著非常重要的作用。國務院出臺這個《意見》,在上述方面作了全面的制度安排。

              堅持職責法定原則

              《意見》明確“誰審批、誰監管,誰主管、誰監管”的原則,簡稱“四個誰”,這是職責法定原則的核心內容。

              “誰審批、誰監管”,行政審批部門對審批事項負有監管責任;“誰主管、誰監管”,從經濟領域來講,每一個大的行業對應著一個行政主管部門,行政主管部門負有監管的責任。對這個原則,李克強總理在今年3月視察國家工商總局時說“我贊成‘誰審批、誰監管,誰主管、誰監管’的原則”。這一原則與《行政許可法》立法精神一致,《行政許可法》的立法宗旨就是“四個誰”。從現有各領域立法立規情況看,總體上也體現了“四個誰”。

              各地實踐也證明了這一原則有效可行、符合實際。一年多來,已有23個省區市以政府或政府辦公廳名義出臺文件,對加強事中事后監管、厘清監管責任、維護市場秩序作出了明確規定。這些已經出臺文件的省區市,大部分都按照“誰審批、誰監管,誰主管、誰監管”的原則確定監管職責,要求各部門履行法定職責。這些文件實施以來,有效推進了部門信息共享、協同監管和信用約束,

              加快推進“全國一張網”建設

              去年10月1日,《企業信息公示暫行條例》(以下簡稱《條例》)實施,根據《條例》要求,企業不再進行年檢,要進行年報公示。

              過去是企業把上一年度的經營狀況報告給工商局,工商局檢查之后蓋章通過年檢,這種安排只有企業和工商部門知道。按照《條例》要求,企業通過企業信用信息公示系統把上一年的情況報告給社會,社會各界從企業的網絡頁面上查到經營狀況。這個系統從去年10月1日運行以來,做得越來越大,而且效果也不錯。有幾組數據:截至目前,全國企業信用信息公示系統公示了2154.51萬戶企業的登記備案信息,1219.03萬戶和1482.49萬戶企業報送了2013年和2014年的年度報告,在網上都可以查詢到這些企業的年報情況。同時有275.6萬戶未履行公示義務的企業被列入經營異常名錄,向社會提醒這些企業沒有履行法定義務。被列入經營異常名錄的企業,目前已有10.95萬戶申請履行了年報義務。為什么要履行年報義務呢?比如到銀行去貸款,銀行查詢到該企業被列入經營異常名錄就不予貸款,只有移出才行,這樣的例子很多。

              截至10月31日,全國公示即時信息的企業有332.9萬戶,一共公示了703.4萬條信息,全國企業信用信息公示系統的訪問量累計達到了60.57億人次,累計查詢量達到28.06億人次,日均訪問量從最初的100萬人次增長到現在的3000萬人次,日均查詢量由最初的60多萬人次增長到現在的1300多萬人次。每天有1300多萬人查詢他們關心的企業,他們為什么要查詢呢?因為他們關心某個企業,或者要和某個企業打交道,或者要核準審批。這些就是信用約束。

              隨著這一輪加強事中事后監管工作的推進,全國企業信用信息公示系統作為一個技術支撐是不夠的,要在現有基礎上提升和改造,建成我們說的“全國一張網”,即國家企業信用信息公示系統。目前這個項目正在報批和審核當中。為什么要建立這樣一個系統?這與我們這一輪構建新型的監管模式是有關的。通過信用監管要解決一個重要問題,就是社會各方信息不對稱的問題。企業監管部門對企業的信息掌握得比較全,其他方面并不知道這個企業的信息,就談不上讓其他方面來參與監管過程,因此必須要把企業信息公示出去,而要公示出去就需要有一個比較大的技術支撐,這就是我們為什么要建立這張網。

              切實履行“雙告知”職責

              在《意見》中,有一個比較重要的制度安排,就是“雙告知”?!半p告知”是工商部門為確?!跋日蘸笞C”改革各項舉措落地生根,主動向申請人宣傳改革精神,主動做好前端引導和服務的積極作為,是工商部門為積極協助審批部門推進改革,實現與審批部門有序銜接的重要舉措。在辦理登記注冊時,工商登記窗口工作人員按照省級人民政府公布的《工商登記后置審批事項目錄》提醒市場主體的法定代表人或其授權人,其將要從事的事項中如有需要獲得有關部門批準后方可開展經營活動的,應當盡快到相應審批部門辦理審批手續。市場主體的法定代表人或其授權人了解后,現場簽署《承諾書》,承諾其已經清楚相關事項及審批部門,并承諾在未取得許可審批之前不開展相關經營活動。在辦理登記注冊后,工商部門在內部業務系統自動生成市場主體登記注冊信息,并通過企業信用信息公示系統或企業信息共享平臺自動將信息告知相關審批部門。

              認真做好“雙隨機”抽查工作

              “雙隨機”抽查也是一個制度安排。所謂隨機抽查,一是檢查哪個企業要通過隨機確定的方式,主要是通過搖號來確定檢查對象?,F在主要開展的是對企業公示的信息進行抽查,今年6月30日結束了2013年、2014年年報,要對這些信息是否真實進行核實,以不低于3%的抽取比例去檢查企業。二是誰去檢查也要隨機確定。工商部門、市場監管部門要建立隨機抽取的企業市場主體庫,還要建立部門執法人員庫,在確定隨機檢查哪個企業之后,再確定誰去檢查,也就是“雙隨機”。做這樣的制度安排,實際上是限制政府的權力,不要“任性”。今年7月,國務院辦公廳下發了《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》,對隨機抽查包括“雙隨機”作了制度安排。工商部門作為重要的市場監管部門,要認真落實,監管人員隨機抽查問題還需要進一步研究,但整體上會積極推進。

              加強部門協同監管

              實現各部門依法履職以及信息的互聯互通,首先要確定各部門的職責。怎么來確定?要按照“四個誰”的標準進行確定?!兑庖姟返恼牟糠植⒉皇呛荛L,只有10頁,但是文件本身有173頁,大量的都是附錄,這個附錄與“先照后證”改革直接相關。國務院對原來是前置審批的226項進行了篩選,只保留了34項前置審批,其他都改為后置。前置的主要涉及人民生命財產安全和金融安全。這個附錄就是講這些事情,而且講得還非常明確,什么事項歸誰審批歸誰監管,都是按照法律法規梳理下來,廓清各個部門的監管職責。這一輪改革在加強事中事后監管方面就是這樣設計的。

              “事中監管”在《意見》中由這樣幾個部分構成。一是信息互聯共享。企業登記之后,掌握企業登記信息的是工商部門,其他政府監管部門還不知道,工商部門要把這些信息推送給相關部門,也就是形成政府間的信息共享。二是審批和主管部門要建立風險監測研判機制,及早發現問題。要按照法定職責牽頭組織有關部門加強研判分析,充分運用大數據、物聯網等現代信息技術,整合抽查抽檢、網絡市場定向監測、違法失信、投訴舉報等相關信息,掌握相關領域違法活動特征,提高發現問題和防范化解區域性、行業性及系統性風險的能力,做到早發現、早預警。三是各個部門要通過信息公示、抽查、抽檢等方式,綜合運用提醒、約談、告誡等手段,強化對市場主體及有關人員的事中監管,及時化解市場風險。

              還有一個是部門間聯合懲戒機制。企業為什么會守規矩?為什么關注自己的信用?從目前比較發達的、信用社會建立比較好的國家來看,企業信用不好會導致成本更高。要讓每一個企業認識到,一旦違規會對他們的信用產生影響,會處處受到限制。這要求整個社會都參與進來。政府在這里面要做什么呢?就是各個部門互通信息,對那些在一個部門違規的企業,其他部門都根據自己的職責對這個企業進行限制,這就是聯合懲戒。由國家發展改革委和國家工商總局牽頭,中央文明辦、最高人民法院、教育部、工業和信息化部、公安部、司法部、財政部等38個部門聯合簽署的《失信企業協同監管和聯合懲戒合作備忘錄》近日已印發實施?!秱渫洝饭舱闲纬闪巳箢?0項具體措施,明確了聯合懲戒的范圍、對象、懲戒措施、責任部門,規定了協同監管和聯合懲戒的具施實施方式和信息反饋通報機制。懲戒的法律法規及政策依據充分,操作程序具體,可操作性強,有利于各相關部門組織落實,形成工作合力,對失信當事人形成強大震懾。

              這里要注意一個時間節點,就是2016年底前,要建立健全跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制,在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、注冊新公司、招投標、政府采購、獲得榮譽、安全許可、生產經營許可、從業任職資格、資質審核等工作中,將信用信息作為重要考量因素,對被列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單、重大稅收違法案件當事人名單、失信被執行人名單、行賄犯罪檔案等失信主體依法予以限制或禁入,形成“一處違法,處處受限”的聯合懲戒機制。

              注意4個時間節點

              還有4個時間節點需要注意。

              《意見》要求,2015年底以前,各省級人民政府應當制定工商登記后置審批目錄并向社會公布?,F在前置審批事項已經很清楚,但是大量的后置審批事項老百姓不是很清楚。只有認真梳理,并向社會公示,老百姓才能看明白將要做的事歸哪個部門審批。

              《意見》要求,2016年底前,地方政府要初步實現歸集各政府部門在履行職責過程中產生的行政許可、行政處罰以及其他依法應當公示的企業信息。

              《意見》要求,2016年底前,地方政府要初步實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門之間的信息實時傳遞和無障礙交換。

              《意見》要求,2015年底前,已經建立綜合執法機構的地方,要充分發揮執法力量整合優勢,通過企業信用信息公示系統和“信用中國”網站公示市場主體登記注冊、行政許可、行政處罰等信息,實現聯合懲戒。(摘自《中國工商報》)

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